Politikempfehlungen des BBGM

Menschenhandel und Arbeitsausbeutung verhindern

- gute Arbeit verwirklichen -

Menschenhandel zum Zwecke der Arbeitsausbeutung ist ein Phänomen mit vielen Facetten. Lange stand hauptsächlich der Menschenhandel zum Zweck der sexuellen Ausbeutung im Focus der öffentlichen Aufmerksamkeit. Doch von den mindestens 360.000 Menschen, die laut ILO- Schätzungen in den Industrieländern von Zwangsarbeit und Menschenhandel betroffen sind, werden rund 45 Prozent zu Arbeitszwecken ausgebeutet. In Deutschland betrifft dies vor allem Menschen im Gaststättengewerbe, in haushaltsnahen Dienstleistungen, in der Landwirtschaft und auf dem Bau, denen bisher vergleichsweise wenig Aufmerksamkeit zuteil geworden ist. Aus diesem Grund haben 2009 die Internationale Organisation für Migration (IOM), der Senat von Berlin, der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) Bezirk Berlin Brandenburg und die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) das „Berliner Bündnis gegen Menschenhandel zum Zwecke der Arbeitsausbeutung“ (BBGM) gegründet, um die öffentliche Wahrnehmung des Menschenhandels in der Region Berlin-Brandenburg zu verbessern und einen umfassenden Ansatz zu seiner Bekämpfung zu erarbeiten.

Menschenhandel zum Zweck der Arbeitsausbeutung ist in Deutschland zwar strafbar, seine Identifikation aber bleibt schwierig, da er oft nicht erkannt wird und daher in den meisten Fällen keine strafrechtlichen Konsequenzen hat. Es fehlt nach wie vor ein breit angelegter Ansatz, um Menschenhandel zu verfolgen oder zu verhindern. Eine BBGM-Studie weist darauf hin, dass die Übergänge zwischen Arbeitsausbeutung, extremer Arbeitsausbeutung und Menschenhandel fließend sind. Menschenhandel entwickelt sich demnach oft erst aus ausbeuterischen Arbeitsverhältnissen. Das Ergebnis der Studie wird durch die Arbeit der gewerkschaftlichen Beratungsstellen bestätigt.

Die Ansätze zur Bekämpfung von Menschenhandel und Arbeitsausbeutung müssen dieser Beobachtung Rechnung tragen. Dies betrifft sowohl die Strafverfolgung als auch die Unterstützung der Betroffenen. Strategien zur Bekämpfung des Menschenhandels zum Zweck der Arbeitsausbeutung sollten daher am Tatbestand der Arbeitsausbeutung ansetzen. Hier liegt die Chance, gefährdete Personen zu erreichen, ihre Handlungsfähigkeit zu stärken und dem Menschenhandel vorzubeugen. Um die Kontaktaufnahme mit den Betroffenen zu erleichtern, müssen möglichst viele Stellen sensibilisiert werden. Um darüber hinaus die Selbstidentifizierung zu erleichtern, müssen die Betroffenen Informationen über ihre Rechte und Möglichkeiten zu deren Durchsetzung sowie über reguläre Arbeitsbedingungen erhalten. Nicht zuletzt muss auch auf der Ebene des Aufenthaltsrechtes der besonderen Situation der Betroffenen Rechnung getragen werden.

Im Folgenden werden die zentralen Empfehlungen an die Politik dargestellt, durch die nach Überzeugung des BBGM die Bekämpfung von Menschenhandel und Arbeitsausbeutung und die Unterstützung für die Betroffenen besser gewährleistet werden können.

1. 1.     Bekämpfung von Arbeitsausbeutung als eigenständiges Delikt

Wir fordern eine Reform des § 233 StGB, die dem fließenden Übergang von ausbeuterischen Arbeitsverhältnissen bis hin zum Menschenhandel gerecht wird.

Der Paragraph zum Straftatbestand des Menschenhandels zum Zweck der Arbeitsausbeutung ist bisher nur selten angewandt worden und hat noch seltener zur Verurteilung geführt. Oft wird auf leichter nachzuweisende Auffangtatbestände (Lohnwucher, Betrug, Nötigung, Beitragsvorenthaltung, etc.) ausgewichen. Die Vorstellung von Menschenhandel zur Arbeitsausbeutung, das dem deutschen Strafrecht zu Grunde liegt, geht davon aus, dass ein Täter einen vorab gefassten Plan zum Menschenhandel fasst und umsetzt. Eine solche Betrachtungsweise geht jedoch an der gesellschaftlichen Praxis vorbei und ist für die Prävention und Intervention nicht hinreichend. Eine Reform des § 233 StGB muss deshalb zum Ziel haben, dass in Zukunft ausbeuterische Arbeitsverhältnisse bis hin zum Menschenhandel auch durch Anwendung des Strafrechts konsequent verfolgt werden können.

Arbeitsausbeutung muss als eigenständiges Delikt fassbarer werden. Dafür ist eine klare Definition des Begriffs Arbeitsausbeutung ebenso unabdingbar wie ein allgemein gültiger gesetzlicher Mindestlohn.

Die Übergänge zwischen Arbeitsausbeutung, extremer Arbeitsausbeutung und Menschenhandel sind fließend. Die Erfahrungen von gewerkschaftlichen Beratungsstellen zeigen, dass der Begriff „Ausbeutung“ in der Praxis jedoch schwer zu fassen ist. Dabei offenbaren sich Menschenhandelsfälle häufig zunächst als Fälle von mehr oder minder schwerer Arbeitsausbeutung (z.B. in Bezug auf Löhne, Arbeitszeitregelungen, sozialrechtliche Absicherung etc.). Da jeder Menschenhändler an Ausbeutung beteiligt ist, ist es sinnvoll, den Tatbestand „Ausbeutung“ fassbarer zu machen. Nach der aktuellen Definition gilt eine Person, die zwar zu deutlich ungünstigeren Bedingungen als in Deutschland üblich beschäftigt wird, ihre wirtschaftliche Situation aber dennoch verbessert, weil die Bedingungen im Herkunftsland noch ungünstiger sind, nicht als ausgebeutet. Aus unseren Erfahrungen heraus wäre es zielgerichtet, den Tatbestand „Ausbeutung“ dahingehend zu definieren, dass die Beschäftigungsbedingungen in einem auffälligen Missverhältnis zu vergleichbaren Arbeitnehmer/innen in Deutschland stehen müssen. Ein allgemein verbindlicher gesetzlicher Mindestlohn würde eine klare Orientierung hierfür liefern.

2. Präventive Informations- und Kommunikationspolitik ausbauen

Um das Dunkelfeld der Regelverletzungen zu erhellen und die (potentiell) Betroffenen zu unterstützen, wird eine gezielte Informations- und Aufklärungspolitik „Gute Arbeit durch gute Information“ für besonders betroffene Branchen und Zielgruppen empfohlen. Sie zielt nicht nur darauf, die Fachöffentlichkeit zu erreichen, sondern auch Betroffene und ihr unmittelbares Umfeld sowie eine breite Öffentlichkeit, die es für Fälle von Menschenhandel und Arbeitsausbeutung zu sensibilisieren gilt. Vorhandene Beratungsangebote müssen dabei bekannter gemacht und besser unterstützt und vernetzt werden.

Die Information über Mindeststandards, Mindestlöhne, Mindestschutz ist ein wesentliches Element einer präventiven Strategie gegen prekäre Beschäftigung, rechtswidrige und strafbare Arbeitsausbeutung sowie Menschenhandel. Insbesondere die Gruppe der Arbeitnehmer/innen mit Migrationshintergrund in prekären Beschäftigungsverhältnissen wird bisher nicht ausreichend durch vorhandene Informations- und Beratungsangebote erreicht. Eine gezielte Informationspolitik über regelgerechte Arbeit trägt dazu bei, rechtswidrige, strafbare Beschäftigungsverhältnisse zu erschweren und zurück zu drängen: Durch sachgerechte und zielgruppenspezifische Informationen werden die Menschen in die Lage versetzt, ihre Rechte wahrzunehmen und Alternativen zu erkennen. Sie sollen dem Lohn- und Sozialdumping bis hin zur extremen Form der Arbeitsausbeutung entgegen wirken: Rechtswidrige und strafbare Formen der Arbeitsausbeutung werden im aufgeklärten Umfeld abgewehrt, sich verschlechternden Ausbeutungsverhältnissen wird nicht weiter Vorschub geleistet, extreme Formen werden präventiv bekämpft; zugleich wird die Gesamtheit der Beschäftigten geschützt.

1. 3.   Mehr Unterstützungsangebote in Berlin und Brandenburg für Betroffene von Menschenhandel und Arbeitsausbeutung
   
   Ein umfassendes, spezifisches und niedrigschwelliges Netz von Anlaufstellen und Unterstützungsangeboten für Betroffene von extremer Arbeitsausbeutung bis hin zum Menschenhandel (dokumentierte und undokumentierte Arbeitnehmer/innen) durch Behörden und NGOs ist dringend erforderlich.

Die in der Fachkommission Frauenhandel vertretenen Beratungsstellen gegen Menschenhandel zum Zweck der sexuellen Ausbeutung und zur Unterstützung der Betroffenen verfügen über das Know-how und die langjährigen Erfahrungen, die auch in Fällen des Menschenhandels zum Zweck der Arbeitsausbeutung zur Anwendung gekommen sind. Eine adäquate Betreuung insbesondere von männlichen Betroffenen von Menschenhandel und extremer Arbeitsausbeutung existiert bisher nur punktuell oder z. T. informell. Insbesondere für die Einforderung von Lohn– und Entschädigungsansprüchen ist bisher noch keine ausreichende und fachgerechte Unterstützungsstruktur vorhanden. Die Erweiterung der vorhandenen Netzwerke um Beratungsstellen und Institutionen, die ihren Schwerpunkt auf arbeitsrechtlichen Fragen haben und so mit den unterschiedlichen Ausprägungen von Ausbeutung konfrontiert werden, ist für eine adäquate Unterstützung der Betroffenen unabdingbar.  Problematisch gestaltet sich insbesondere die Erstversorgung von größeren Gruppen männlicher Betroffener, wie sie vor allem im Baugewerbe häufig vorkommen. Zumeist mehrere Monate um ihren Lohn betrogen, treten sie erst dann mit den Beratungsstellen in Kontakt, wenn sie kaum noch über finanzielle Mittel verfügen und ihnen ihre Unterkunft gekündigt wurde. Die schnelle Suche nach einer neuen Unterkunft ist hierbei besonders problematisch, ebenso fehlen Zugänge zu  einer schnellen, unbürokratischen finanziellen Unterstützung z. B. für Lebensmittel sowie für die häufig gewünschte Rückreise in das Heimatland.

1. 4.   Einrichtung einer Bund-Länder-Arbeitsgemeinschaft zu Menschenhandel zum Zweck der Arbeitsausbeutung

Es wird die Erweiterung oder Ergänzung der existierenden Koordinationsstrukturen zum Frauenhandel auf Bundesebene um die Thematik Menschenhandel und Arbeitsausbeutung empfohlen. Dabei sollten insbesondere arbeitsmarktliche Akteure, wie z. B. Gewerkschaften, Arbeitgebervertreter/innen und Wohlfahrtsverbände, einbezogen werden. Zum Zweck einer umfassenden Datenerhebung und neutraler Berichterstattung wird des Weiteren die Einrichtung einer unabhängigen nationalen Berichterstatterstelle empfohlen.

Anders als für die Bekämpfung des Frauenhandels existieren in Deutschland für den Bereich Menschenhandel und Arbeitsausbeutung bisher keine bundesweiten Koordinierungsstrukturen mit den notwendigen Ressourcen, an denen relevante Akteure beteiligt sind (z.B. Gewerkschaften, Arbeitskontrollbehörden). Dies erschwert die wirksame Bekämpfung von Menschenhandel und Arbeitsausbeutung. Die Einrichtung einer nationalen Berichterstatterstelle hat sich in verschiedenen Ländern (u. a. Niederlande) als sehr sinnvoll hinsichtlich einer besseren Koordinierung der Bekämpfung des Menschenhandels zum Zweck der Arbeitsausbeutung erwiesen, aber auch zur besseren Evaluation der ergriffenen Maßnahmen. Problematisch ist das Fehlen verlässlicher Daten zum Ausmaß von Menschenhandel zum Zweck der Arbeitsausbeutung in Deutschland. Zum einen erschwert dies die Sensibilisierung von Organisationen, Behörden und Öffentlichkeit für die Themen Arbeitsausbeutung und Menschenhandel, zum anderen die Konzeption von effektiven Präventions– und Bekämpfungsmaßnahmen.

1. 5.   Behörden für Arbeitsschutz und die Finanzkontrolle Schwarzarbeit stärken und für die Bekämpfung von Menschenhandel und Arbeitsausbeutung sensibilisieren und nutzen

Die vorrangige Aufgabe der Kontrollbehörden, die die Ordnung auf dem Arbeitsmarkt wahren sollen, muss der Schutz von Arbeitnehmern/innen sein – vor der Ahndung von illegaler Beschäftigung und aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen.

Verschiedene Behörden sind bereits jetzt mit der Kontrolle an Arbeitsplätzen betraut. Das hauptsächliche Augenmerk liegt dabei jedoch nicht darin, Arbeitnehmer/innen vor Ausbeutung zu schützen. Vielmehr werden andere - durchaus wichtige - Einzelaspekte überprüft, wie die Einhaltung des sozialen  und gesundheitlichen Arbeitsschutzes sowie der technischen Arbeitssicherheit, von Hygienevorschriften u. ä., die Legalität des Aufenthalts oder die Abführung von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen.

Die Gesamtschau auf das Arbeitsverhältnis im Interesse einer menschenwürdigen Arbeit für Arbeitnehmer/innen bleibt dabei auf der Strecke. Es besteht die Gefahr, dass Betroffene von Menschenhandel und Arbeitsausbeutung nicht als solche erkannt, sondern nur als Menschen ohne Arbeits- oder Aufenthaltserlaubnis gesehen werden, die Opfer also als Täter behandelt werden. Hier gilt es die Potentiale der (in den Ländern) sehr unterschiedlichen Arbeitsschutzbehörden sowie der Finanzkontrolle Schwarzarbeit zu nutzen und sie für das Problem der Arbeitsausbeutung und den Menschenhandel zu diesem Zweck zu sensibilisieren.

Bund-Länder Kooperationen im Bereich Arbeits- und Gesundheitsschutz in ihrem gemeinsamen strategischen Ansatz stärken und deutlicher auf das Problem Menschenhandel und Arbeitsausbeutung ausrichten

In Deutschland lässt die föderale Struktur als Grundlage der Behördenstruktur im Arbeits- und Gesundheitsschutz keine Gründung einer zentralen oder nationalen Fachstelle zu. Umso wichtiger ist die Verständigung auf klare Ziele und Strategien. Hier hat Deutschland mit einer gemeinsamen deutschen Arbeitsschutzstrategie (GDA) von Bund und Ländern in den letzten Jahren einen guten und richtigen Weg eingeschlagen. Hinsichtlich der Bekämpfung von Arbeitsausbeutung und Menschenhandel ist allerdings ein Nachholbedarf festzustellen. Hier muss die Arbeit der unterschiedlichen für den Arbeits- und Gesundheitsschutz zuständigen Behörden konsequent um die Bereiche Menschenhandel und Arbeitsausbeutung erweitert, abgestimmt und koordiniert werden.

Der Länderausschuss für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik (LASI) und die Nationale Arbeitsschutzkonferenz (Umsetzungsplattform der GDA) haben das Potential für einen solchen strategischen und einheitlichen Ansatz in ganz Deutschland.

6. Aufenthaltsrecht zum Wohl der Betroffenen anwenden

Der verletzlichen Position von Betroffenen von Menschenhandel muss bei aufenthaltsrechtlichen Entscheidungen Rechnung getragen werden.

Zum Schutz der Betroffenen von Menschenhandel gehört auch eine Ausgestaltung des Aufenthaltsrechts, die deren besonderem Unterstützungsbedarf Rechnung trägt. Hierbei muss ein menschenrechtsbasierter Ansatz zu tragen kommen und der Fokus nicht allein auf einer effektiven Strafverfolgung liegen. Wir halten es daher für erforderlich, dass bei aufenthaltsrechtlichen Entscheidungen nicht nur die Kooperationsbereitschaft der Opfer in einem Strafverfahren ausschlaggebend ist. Vielmehr muss sichergestellt werden, dass die oft andauernde Gefährdung der Betroffenen und der Bedarf nach medizinischer und sozialer Rehabilitierung als Opfer einer Straftat in der aufenthaltsrechtlichen Praxis berücksichtigt werden (beispielsweise im Rahmen des § 25 Abs. 4 AufenthG). Beispiele aus anderen Ländern wie den USA oder Italien zeigen, dass ein dauerhaftes Bleiberecht für Betroffene über das Strafverfahren hinaus gewährt werden kann und für die Betroffenen einen wichtigen und wirksamen Schutz und Sicherheit bietet.